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Capitolo 1
La Pubblica Amministrazionee il diritto amministrativo
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Seppur del tutto interne, le circolari contengono istruzioni destinate ai pubblici
funzionari e, conseguentemente, condizionano l’applicazione di atti normativi in
grado di incidere sulle posizioni soggettive dei cittadini. Particolarmente rivelanti,
sotto quest’aspetto, sono le
circolari interpretative
, attraverso cui gli organi di verti-
ce dell’Amministrazione impongono agli uf ci sottordinati l’interpretazione, a loro
avviso corretta, di norme controverse. Discusso è se tali circolari possano essere disat-
tese dall’uf cio sottoposto: prevale la tesi per cui l’interpretazione è vincolante solo
se e nella misura in cui dia una
lettura corretta del testo della legge
, potendosi l’uf cio
subordinato discostare da interpretazioni erronee dandone congrua motivazione.
1.2.5
La prassi amministrativa
Diversa dalle circolari è la prassi amministrativa, che si instaura di fatto in una deter-
minata materia e
orienta l’azione degli organi amministrativi
come una consuetudi-
ne conforme alla legge, pur non rappresentando una fonte di produzione del diritto.
La prassi è strettamente collegata al potere discrezionale: dove esistono dei margini
di scelta in relazione a possibili condotte, accade solitamente che l’uf cio ne scelga
una e a essa si attenga per lungo tempo. Quando ciò accade, la Pubblica Ammini-
strazione si vincola in sostanza a osservare quella medesima
regola di condotta
per il
futuro e in casi che presentino le stesse caratteristiche.
Secondo parte della dottrina, la prassi amministrativa costituirebbe
norma interna
,
pur non potendosi quali care come fonte del diritto. Secondo altra opinione, la pras-
si non darebbe vita a norme, ma la relativa violazione, se non accompagnata da con-
grua motivazione, si tradurrebbe in violazione del dovere di coerenza che incombe
sulla Pubblica Amministrazione nella cura degli interessi pubblici.
1.3
L’attività amministrativa
1.3.1
Caratteri generali
È quell’
attività mediante la quale la Pubblica Amministrazione persegue gli interes-
si af dati alle sue cure
.
Se un tempo l’attività amministrativa era concepita esclusivamente come manifesta-
zione di potere e di autorità, dalla quale il privato cittadino doveva difendersi, negli
ultimi anni l’operato dei pubblici poteri e, segnatamente, quello della Pubblica Am-
ministrazione, è sempre più orientato a svolgersi come
servizio per i cittadini
e sem-
pre meno come manifestazione di potere e di autorità. La situazione del cittadino
non si atteggia più e solo come
interesse oppositivo
, quale contrasto e contenimento
del potere autoritativo, quanto anche e soprattutto come
interesse pretensivo
a esi-
gere, chiedere e ottenere quanto dovuto.
Ciò posto, l’azione della Pubblica Amministrazione non si esaurisce nella prevalente
attività di diritto pubblico, ma sempre più spesso consiste nell’uso da parte di sog-
getti pubblici di
forme negoziali di natura privatistica
(contratti, convenzioni ecc.).
Sebbene lo scopo resti quello di perseguimento del pubblico interesse, la posizione
che la Pubblica Amministrazione assume nei confronti dei terzi risulta in larga par-
te diversa a seconda che si avvalga di strumenti di tipo pubblicistico o di
forme e