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Libro I
Diritto amministrativo
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strumenti propri del diritto privato
. Laddove, infatti, vi sia il ricorso agli strumenti
pubblicistici, la Pubblica Amministrazione si trova in condizione di
supremazia
rispet-
to ai cittadini, che sono assoggettati al potere pubblico. Se sono utilizzati strumenti
privatistici, viceversa, essa si trova a operare in posizione paritetica rispetto al privato
cittadino, nei cui confronti non riveste alcuna posizione di preminenza né esercita
alcuna potestà, operando al contrario secondo le regole di diritto comune.
Contrariamente alla tradizionale opinione, secondo cui gli strumenti privatistici
sono intrinsecamente inidonei al conseguimento di nalità pubblicistiche, la dottri-
na più moderna distingue, nell’ambito dell’attività di diritto privato della Pubblica
Amministrazione:
>
l’
attività strumentale
, nalizzata al reperimento delle risorse necessarie allo svolgi-
mento dell’attività;
>
l’
attività amministrativa di diritto privato istituzionale
, espletata da quelle Ammini-
strazioni che operano esclusivamente a livello privatistico e per le quali il regime
pubblicistico investe solo gli organi di vertice;
>
l’
attività amministrativa di diritto privato equivalente
, espletata in alternativa all’at-
tività amministrativa pubblica.
Il riconoscimento generale dell’autonomia negoziale della Pubblica Amministrazio-
ne trova oggi il proprio fondamento normativo nell’art. 1, co. 1-
bis
della L. 241/1990,
ai sensi del quale «
la Pubblica Amministrazione, nell’adozione di atti di natura non auto-
ritativa, agisce secondo le norme di diritto privato salvo che la legge disponga diversamente
».
Il
limite principale
che incontra la capacità di diritto privato della Pubblica Ammini-
strazione è di
carattere funzionale
: è preclusa la conclusione di negozi incompatibili
con lo scopo pubblico speci co perseguito dalla Pubblica Amministrazione stipulan-
te, che è tenuta a indirizzare e conformare la sua attività al perseguimento dell’inte-
resse pubblico af dato alle sue cure.
1.3.2
Atti e provvedimenti amministrativi
Gli atti che la Pubblica Amministrazione emana nell’espletamento dei suoi compi-
ti istituzionali, e precisamente nell’esercizio di una funzione amministrativa, sono
chiamati
atti amministrativi
.
Allorquando l’atto amministrativo è espressione dell’autoritatività dell’Amministra-
zione ed è idoneo a incidere, modi candola (con effetti favorevoli o sfavorevoli), sulla
situazione giuridica di soggetti estranei all’apparato della Pubblica Amministrazio-
ne, è de nito
provvedimento amministrativo
. Sua caratteristica essenziale è quella
di essere un
atto unilaterale
, vale a dire posto in essere dalla Pubblica Amministra-
zione in virtù dei suoi poteri autoritativi, senza che occorra il consenso dei soggetti
cui è indirizzato (anzi è talvolta emanato contro la volontà di questi soggetti): ciò
signi ca che l’Amministrazione, quando pone in essere un atto o più speci camente
un provvedimento amministrativo, agisce sempre come autorità, in modo che il prov-
vedimento, qualunque sia il suo contenuto, costituisce in ogni caso un atto d’espleta-
mento della potestà amministrativa e non un atto d’autonomia privata.
Il provvedimento amministrativo, perciò, è quell’atto a rilevanza esterna, produttivo
di
effetti giuridici
, con il quale si conclude il
procedimento amministrativo
. Esso si